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在行政裁决立法方面先行先试——汕头市司法局主要负责人就《汕头市行政裁决规定》答记者问
来源:汕头市司法局、汕头日报      发布时间:2021-02-10 18:11   

2021年1月11日,汕头市人民政府第十四届90次常务会议讨论通过《汕头市行政裁决规定》,自2021年3月1日起施行。近日,汕头市司法局主要负责人就有关问题答记者问。

问:请简要介绍一下市政府出台《汕头市行政裁决规定》的主要背景及意义?

答:党的十八大以来,党中央对完善矛盾纠纷多元化解机制高度重视,党的十八届四中全会明确提出“健全行政裁决制度,强化行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能”。2018年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》,为健全行政裁决制度、加强行政裁决工作提供了重要指引。

2019年底,经省政府同意,汕头市被确定为广东省全面推进行政裁决示范创建城市,市政府为此专门成立以市长为组长的市行政裁决示范创建工作领导小组,其中一项任务就是在行政裁决立法方面先行先试。目前国内尚未有行政裁决方面的专门立法,汕头市制定行政裁决规定属于国内首部该领域的政府规章。在制定过程中,我们广泛听取了各方意见,包括邀请北京大学王锡锌教授等国内行政法领域专家学者进行论证。期间国家司法部、省司法厅也高度重视,专门莅汕进行调研、指导。2021年1月12日,市政府以市政府令第198号颁布了《汕头市行政裁决规定》。

该规章的出台,既是贯彻落实党中央完善矛盾纠纷多元化解机制重要部署的要求,也是汕头市充分发挥经济特区立法“试验田”作用,积极推动行政裁决制度创新的有益尝试;对于进一步推进行政机关依法行政,切实维护人民群众合法权益,维护社会和谐稳定,具有重要意义。

:请简单介绍一下行政裁决的内涵,以及这一制度在化解矛盾纠纷方面有什么优势?

:行政裁决与民事诉讼、仲裁相比较,既有共同点,即这三者都是解决民事纠纷的方式,但也有区别,区别在于行政裁决的受理范围限于与行政管理活动密切相关的民事纠纷,例如自然资源权属争议、知识产权侵权纠纷和补偿争议、政府采购活动争议等。因此《规定》关于行政裁决的定义,是指行政机关根据自然人、法人或者非法人组织的申请,在法律、法规授权范围内,居中对与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行裁处的行为。正是由于行政裁决的受理范围是与行政管理活动密切相关的民事纠纷,而行政机关兼具有丰富的行政管理经验和专业的技术知识的双重优势,因此由行政机关作为此类民事纠纷的裁决主体,具有效率高、成本低、专业性强、程序简便的特点,能够有效地弥补司法资源的不足,缓解、分担审判机关的压力,发挥化解民事纠纷的“分流阀”作用。

问:哪些民事纠纷可以申请行政裁决,《规定》在这方面是如何规定的?

答:根据职权法定原则,行政机关须在法定职权范围内开展行政裁决。由于目前国家对行政裁决没有统一立法,关于行政裁决事项的规定是分散于不同的法律法规条文中;且随着有关制度的立改废以及今后行政裁决工作的发展,裁决事项范围也会发生变化。因此若在地方立法中以列举式规定裁决事项并不科学,也不利于及时调整。为此,《规定》一方面规定由市司法行政部门依据相关法律、法规和上级有关行政裁决工作要求制定行政裁决事项清单,经市政府同意后向社会公布,并实行动态管理;另一方面作出排除规定,明确不属于行政裁决范围的民事纠纷类型,包括:当事人已提起仲裁或诉讼的;已超过民事诉讼时效的;以及依法不属于行政裁决范围的其他民事纠纷。通过设定清单制度+排除情形,达到既解决裁决事项范围的问题,又能兼顾制度的稳定性,确保事项范围能够根据实际情况及时调整的目的。目前汕头市已公布第一批行政裁决事项实施清单,明确了12项行政裁决事项及其相应的法律依据、实施主体等,涉及自然资源、市场监管、交通运输、水务、财政五个行政管理领域,下来将会根据实际情况适时进行调整更新。

问:作为首部行政裁决领域的政府规章,《规定》是如何对行政裁决程序进行设计的?

答:程序正当是依法行政的基本原则之一。树立行政裁决的权威,很大程度上取决于程序设计的科学与严密。在此前的实践中,除了自然资源、知识产权、政府采购活动领域有比较详细的裁决程序制度外,其他诸如水利、交通等众多领域尚未建立专门的裁决程序指引。统一程序的缺失易造成程序适用上的随意性,由此产生的后果是公众对行政裁决活动权威性的质疑,不利于行政裁决工作的开展,对行政机关履行行政裁决职责的积极性、主动性也会造成负面影响。因此,本次行政裁决立法的主要目的就是解决程序适用问题。在充分借鉴相关专业领域行政裁决制度,并参考民事诉讼、行政诉讼领域相关法律及司法解释的基础上,《规定》遵循平等、规范、简便、高效原则,将行政裁决全流程分成申请、受理、审理、调解、裁决等环节,并对各个环节流程进行统一设计,做到具体、明确、完整,为裁决机关提供可操作的办案遵循,实现有法可依。具体包括:

1)申请和受理环节,着重明确当事人提出行政裁决申请的方式、条件以及裁决机关受理申请的流程。

2)案件审理环节,规定了合议组的组成、行政裁决人员回避、当事人举证、裁决机关调查收集证据、组织听证等案件审理程序以及审理期限;在此基础上根据案件复杂程度补充规定简易程序,实现在更短的期限内办结案件。

3)组织调解环节,主要规定裁决机关在办案过程中开展调解所遵循的基本原则、方式,以及调解时限、调解协议及效力等。

4)裁决环节,主要确定合议组表决规则、裁决结果的作出、申请的驳回以及中(终)止裁决的情形、裁决的效力和救济途径等。

问:行政裁决作出后具有什么效力,能否申请强制执行?

答:行政裁决作为行政机关依法定职权作出的行为,其一经作出即具有约束力;行政裁决书生效后,当事人应当履行。这是行政裁决能够成为化解民事纠纷“分流阀”的重要基础。但在以往实践中,由于相关法律法规对行政裁决的效力并没有明确规定,使得行政裁决在解决纠纷过程中遇到了较大障碍。在立法过程中,考虑到行政裁决一般不具有终局性法律效力,当事人依法仍有获得司法救济的权利,因此我们规定行政裁决书生效后,当事人不服的,在法定期限内可以依法提起行政诉讼。

与此同时,为更好地发挥行政裁决能够快速解决矛盾纠纷这一优势,避免行政裁决作出后因执行难而成为一纸空文,根据最高人民法院相关司法解释,《规定》进一步明确“当事人在法定期限内不提起行政诉讼又不履行生效行政裁决的,裁决机关可以依法申请人民法院强制执行;裁决机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的,生效行政裁决确定的权利人或者其继承人、权利承受人在六个月内可以申请人民法院强制执行”。同时,明确生效的行政裁决书、调解协议或者调解书可以作为向有关部门申请办理权属登记的证明材料。

问:请介绍一下《规定》在完善行政裁决工作机制,推动行政裁决发展方面有哪些具体措施?

答:针对当前人民群众对行政裁决的认知度、信任度较低,申请行政裁决意愿不强等问题,《规定》围绕行政机关在解决特定民事争议方面具有的效率高、成本低、专业性强、程序简便等特点进行探索,以更好地推广此项纠纷化解方式:

1)推动行政裁决专业化。要求行政裁决人员原则上须具有相关行业职业资格或者两年以上相关行业工作经验;初次从事行政裁决工作的,根据《公务员法》规定应通过国家统一法律职业资格考试,取得法律职业资格。并规定由司法行政部门建立行政裁决专家库,进一步提升行政裁决专业化水平,同时也可以弥补裁决机关人手不足问题。

2)强调高效便民优势。例如建立行政裁决告知机制,对能够通过行政裁决途径解决纠纷的,要求有关国家机关、人民调解委员会、专业调解组织、律师和基层法律服务工作者应当告知当事人可以选择行政裁决途径解决纠纷;确定行政裁决由当事人住所地或者纠纷发生地裁决机关管辖,方便当事人就近申请裁决,并允许通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出裁决申请;建立调解过程中无争议事实记录制度,减轻当事人举证压力,提高裁决工作效率;明确裁决机关受理行政裁决申请不收取费用,等等。

3)加强行政裁决调解工作。在当事人自愿前提下,明确调解时间不计入审理期限,给予裁决机关必要的调解时间,有利于推动纠纷化解;同时通过设定调解时限,要求裁决机关在调解不成的情况下及时作出裁决,避免久调不决。对经调解达成协议的,通常做法是由裁决机关制作调解书,自当事人签名、盖章或者捺印,并加盖裁决机关印章之日起生效。此次立法借鉴司法调解程序,增加规定了可当场达成调解协议的方式,既减少了当事人到场的次数,方便当事人,又提高了调解成功的几率。

4)确保裁决结果公平公正。包括建立案件审理合议制度,规定裁决机关可以听证方式进行案件审理,保证案件的正确处理;实行回避制度,确保案件获得公正审理;赋予裁决机关释明权,切实保障当事人实体权益,推动案结事了;要求加强行政机关层级监督,明确对违法作出的行政裁决,裁决机关的上级机关有权撤销,等等。

问:《规定》将于3月1日起实施,可否介绍一下在贯彻实施方面下来将采取哪些措施?

答:为进一步推进行政裁决示范创建工作,确保《规定》得到有效贯彻实施,接下来我们考虑采取以下措施:一是强化宣传引导。通过网络、报纸、电视等媒体以及召开贯彻实施动员会等多种方式,大力宣传行政裁决的优势、成效和案例,让广大市民熟悉、了解行政裁决,通过行政裁决化解矛盾纠纷。二是完善配套制度。重点推进行政裁决事项清单、行政裁决专家库等制度的建立和完善。三是加强指导检查。推动承担行政裁决职责的机关尽快完善工作制度、落实办案人员和经费,依法履行行政裁决职责,使行政裁决制度在及时有效化解矛盾纠纷、推进市域社会治理现代化方面发挥更加积极的作用。


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